De ambtenaar als politieke speler

Hoe je als ambtelijk leider je organisatie weerbaar maakt voor politisering

Deze maand verscheen van de hand van Erik Pool, programmadirecteur Dialoog en Ethiek bij de Rijksoverheid, een waardevolle reflectie op de beroepsethiek van ambtenaren. Het betoog van Pool kan ook worden begrepen als een symptoom van de steeds verdere politisering van die ambtenaar. Waar ambtenaren van oudsher de reputatie hebben van zuivere uitvoerders van politieke ambities, bevinden ze zich steeds vaker in het centrum van politieke en maatschappelijke discussies, zoals onlangs nog met de onderbouwing van noodwetgeving voor asielmigratie. Wat doet deze veranderende positie, vaak tegen wil en dank, met de rol van de ambtenaar? En wat vraagt dit van de ambtelijke organisatie en leidinggevenden? 

In deze blog analyseren collega’s Mark Ouendag en Suzanne Broekman de politisering vna de ambtenaar en introduceren ze het begrip ‘uitwisselingsruimte’. Daarbij formuleren ze 4 concrete adviezen voor ambtelijk leiders om die ruimte te bevorderen.

Verwarring rondom de rol van de ambtenaar

Voordat we ingaan op ‘hoe’ om te gaan met de politisering van de ambtenaar helpt het om te begrijpen hoe die politisering werkt. Daarvoor kunnen we kijken naar wat er in het maatschappelijk debat over ambtenaren wordt gezegd. Grofweg kent dat maatschappelijke debat twee belangrijke stellingnames over de rol van de ambtenaar. Ten eerste wordt van ambtenaren meer betrokkenheid bij de leefwereld van de ‘gewone burger’ verwacht. Onderliggend discussiepunt is of ambtenaren niet te veel vanuit hun ‘ivoren toren’ in Den Haag beleid maken, terwijl ze niet echt begrijpen wat er speelt in de levens van de gemiddelde Nederlander. Onder andere de toeslagenaffaire vormt hiervoor de pijnlijke aanleiding. In de tweede plaats wordt ambtenaren nogal eens een gebrek aan (politieke) neutraliteit verweten. De suggestie is hierbij dat ambtenaren slechts loyale uitvoerders zouden moeten zijn van politieke ambities, maar dat ze die plicht te vaak verzuimen ten bate van hun eigen ideeën en overtuigingen.

Beide stellingnames verhouden zich in onze ogen slecht met elkaar. Wie van ambtenaren verwacht dat ze enig gevoel hebben bij hoe het is om aan de andere kant van beleid te staan, kan onmogelijk verwachten dat zij hun eigen ervaringen en ideeën bij dat beleid volledig thuis laten. Hun ervaringen als burger vormen zeker niet het enige, maar wel een belangrijk referentiekader om beleid aan te toetsen. Wat ons betreft is die veronderstelde neutraliteit dan ook een mythe. Een zekere mate van persoonlijke betrokkenheid bij het onderwerp waaraan je als ambtenaar werkt, lijkt ons een voorwaarde om je werk als ambtenaar goed te kunnen doen. Daarvoor vinden we overigens steun in de nieuwe ambtseed voor ambtenaren, die meer nadruk legt op loyaliteit aan de samenleving en ambtenaren aanmoedigt om te zeggen wat er gezegd moet worden in het algemeen belang, ook wanneer dat strijdig is met de gekozen koers van een bewindspersoon. 

Ook het betoog van Erik Pool benadrukt de bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid van ambtenaren. Hij laat zien dat er in de beroepsethiek van ambtenaren bovendien voldoende waarborgen aanwezig zijn om willekeur en vooringenomenheid te voorkomen. Ambtenaren, zo stelt hij: zijn moreel en juridisch verantwoordelijk voor, en ook publiekelijk aanspreekbaar op, het eigen handelen. Een politieke opdracht van een bestuurder speelt bij dat handelen een rol, maar ‘een politieke opdracht ontslaat hen niet zonder meer van hun verantwoordelijkheid, zeker niet van de morele verantwoordelijkheid.’ Pool schetst hier het beeld van een gezagsgetrouwe ambtenaar als iemand die, conform de nieuwe ambtseed voor rijksambtenaren, zijn handelen zorgvuldig afweegt tegen het algemeen maatschappelijke belang en geldende juridische normen. Het innemen van een eigen standpunt ten opzichte van een politieke opdracht hoort daarbij.

Het risico van de gepolitiseerde ambtenaar

De toenemende discussie over de rol van de ambtenaar zorgt voor extra druk in het dagelijkse werk, met name bij dossiers waarin ambtelijke opvattingen over het algemeen maatschappelijk belang en goed bestuur op spanning komen te staan met politieke overtuigingen. Denk hierbij aan recente voorbeelden als de uitbreiding van Schiphol, het stikstofbeleid en Israël/Gaza. We zien dat veel ambtenaren onduidelijkheid ervaren over vragen als: ‘wanneer doe ik het goed?’, ‘Wat kan ik wel en niet zeggen?’, ‘Wat doe ik met persoonlijke waarden en ervaringen waarvan ik weet dat ze ertoe doen?’. 

Die druk op zichzelf is nog niet het grootste probleem. Vragen zoals hierboven geformuleerd maken altijd deel uit van het werk van ambtenaren. Waar de schoen wringt, is in het gevoel dat ambtenaren er alleen voor staan. In de oorspronkelijke bedoeling van de relatie tussen bewindspersoon en ambtenaar spelen wederzijdse loyaliteit en vertrouwen een belangrijke rol. De ambtenaar helpt de bewindspersoon, die op zijn of haar beurt ambtenaren in bescherming neemt door de publieke verantwoordelijkheid te nemen voor hun werk. Zo blijft de ambtenaar buiten het politieke debat. Nu die wederzijdse loyaliteit niet langer vanzelfsprekend is, beraden veel ambtenaren zich op hun positie. Sommige mensen vertrekken uit onvrede met de politieke kleur van een bewindspersoon, anderen proberen tevergeefs zorgen te begraven en worden onverschillig of blijven achter met een ongemakkelijk gevoel. Zo bezien vormt de politisering van de ambtenaar een bedreiging voor de kwaliteit van overheidshandelen.

De ambtelijk leider als motor van onderling vertrouwen

Ervan uitgaande dat de politisering van de ambtenaar niet zomaar kan worden teruggedraaid, is de vraag hoe hiermee om te gaan. Wat ons betreft vraagt de situatie vooral om zogenaamde uitwisselingsruimte waarin het moreel redeneren, dat Pool beschrijft, kan plaatsvinden. Maar het bestendigen van een cultuur waarin die uitwisselingsruimte vanzelfsprekend is, is niet eenvoudig. Hoe krijg je het abstracte idee van de ambtelijke beroepsethiek van het papier in de weerbarstige werkelijkheid? Daarbij spelen ambtelijke leiders in onze ogen een belangrijke rol. Zij moeten zich bewust zijn van de cruciale rol die ze hebben in het creëren en bewaken van een uitwisselingscultuur, waarin onderling vertrouwen en loyaliteit een hedendaagse invulling krijgen. Die verantwoordelijkheid weegt een stuk zwaarder dan de verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke kwaliteit van beleid. Die is immers bij de inhoudelijk specialisten aan wie ze leiding geven in vertrouwde handen. Wij hebben voor deze leiders 4 adviezen.

1. Geef het goede voorbeeld
   Uitwisselen van gedachten over dilemma’s die je ervaart is spannend en kan kwetsbaar aanvoelen. Tegelijkertijd is het de enige manier om de benodigde veiligheid en vertrouwen te creëren. Als leider kun je hierin het goede voorbeeld geven door je uit te spreken, maar ook door af en toe juist openlijk te twijfelen, stiltes te laten vallen, vragen te stellen en dilemma’s te delen, met andere woorden door je menselijk te tonen. Wees transparant over de afwegingen die jij en de mensen aan wie je leiding geeft maken en nodig, indien van toepassing, mensen uit om deel te nemen. Wees je ook bewust van het gewicht van je woorden als leider. Probeer discussies niet te snel te beslechten met jouw besluit of oordeel, maar geef eerst ruimte aan anderen om zich uit te spreken.
2. Neem de tijd om te signaleren
   Zorg dat je als leider tijd vrijmaakt om spanning en dilemma’s te signaleren door jezelf niet vol te plannen met inhoudelijk werk. Geef aandacht aan medewerkers die complexiteit ervaren, herken situaties die voor politieke of maatschappelijke druk kunnen zorgen en wees beschikbaar voor uitwisseling en klankborden. Wees een stootkussen dat stevigheid biedt als het nodig is en meebeweegt waar het kan. Probeer eventuele spanning niet weg te organiseren, maar erken dat deze spanning er is en dat dit voor druk zorgt. Ga het ongemak niet uit de weg, want dit is een signaal dat jullie als organisatie aan het leren zijn.
3. Wees actief de hoeder van een gespreksvoeringscultuur
   Formuleer met je team of afdeling heldere spelregels voor uitwisseling over ingewikkelde thema’s en handhaaf deze. Zet daarbij het samen leren en beter worden centraal. Benadruk voortdurend het belang van uitwisseling boven overeenstemming. Laat meerdere waarheden naast elkaar bestaan, dat doen ze in de buitenwereld immers ook. Moedig ambtenaren aan om morele, politieke, beleidsinhoudelijke en ook persoonlijke waarden zorgvuldig, expliciet en transparant tegen elkaar af te wegen. En zorg voor diversiteit aan achtergronden, kennis, standpunten en ideeën. Een eensgezind en homogeen team lijkt immers gemakkelijk, maar is de dood in de pot voor morele uitwisseling.
4. Los belemmerende vraagstukken op
   Wanneer een ingewikkelde morele afweging wordt beïnvloed door organisatiepolitiek of budgettaire vraagstukken, stap dan in. Te vaak worden dit soort vraagstukken over ‘wie doet wat’ of ‘wie betaalt wat’ onnodig aan de ambtenaren ‘op de werkvloer’ overgelaten. Vervolgens gaan dit soort vraagstukken de boventoon vormen in de dagelijkse ambtelijke werkelijkheid, terwijl ze afleiden van de inhoudelijke, morele en juridische verantwoordelijkheid die ook Erik Pool beschrijft. Als leider heb je de positie dit soort knelpunten te adresseren en op te lossen. Benut die positie, zodat de mensen aan wie je leiding geeft zich op de inhoud kunnen focussen.

Organisaties waar mensen werken

Als leider ben je verantwoordelijk voor het goed functioneren van het systeem (organisatie, afdeling of team) waar je leiding aan geeft. Daarvoor heb je mensen nodig. Van die mensen wordt in deze tijden veel gevraagd in een groeiend spanningsveld. Ze moeten loyaal zijn aan de samenleving en aansluiten bij de leefwereld van burgers. Ze moeten loyaal zijn aan de bestuurder, ook als die zich op juridisch kwetsbaar terrein begeeft. Ten slotte moeten ze ook dienend zijn aan het algemeen maatschappelijk belang. Door uitwisselingsruimte te creëren en een gespreksvoeringscultuur te bevorderen en te bewaken, worden en blijven overheidsorganisaties plekken waar echte mensen werken. Mensen die zichzelf kunnen zijn en hun ervaringen en ideeën niet kunstmatig thuis hoeven te laten. Dat lijkt ons een belangrijke voorwaarde voor een goed functionerend ambtelijk apparaat én een democratische rechtsstaat. So let’s talk!